SAMORZĄDNOŚĆ / GOSPODARKA / INTEGRACJA EUROPEJSKA

ISSN 2082-3673

 

Europrojekty.pl  /  Numer 106  / Podołamy trudnym wyzwaniom!

Debata o sytuacji polskich samorządów:

Udział JST w podatkach – Jak to jest u innych i u nas?

 

Co cesarskie – cesarzowi (2)

 

W drugim odcinku autorzy kończą omawianie PIT-owskich rozwiązań dotyczących krajów europejskich (Chorwacja, Włochy) i zajmują się analizą funkcjonowania PIT w Polsce. Oto plon ich badań i przemyśleń.

 

Krajem, który w coraz większym stopniu uzależnia dochody swoich samorządów od PIT-u, jest także Chorwacja. W 2009 r. wpływy z tego podatku stanowiły 55% całości dochodów samorządowych (w tym 44% w gminach wiejskich – opcinach, 52% w miastach, 72% w Zagrzebiu i 80% w powiatach – županijach). Autonomia podatkowa dotyczy tylko szczebla miejskiego i gminnego (powiaty są jednostkami zdekoncentrowanej administracji rządowej), odnosi się zresztą tylko do stosunkowo niewielkiego lokalnego dodatku do PIT-u (ten dodatek stanowi około 6% dochodów samorządów). Gminy mogą wprowadzić dodatek w wysokości maksymalnej 10% stawki podstawowej, miasta do 30 tys. mieszkańców – 12%, większe miasta 15%, a Zagrzeb nawet do 30% stawki podstawowej. Mamy więc do czynienia z kombinacją udziału we wpływach z podatku centralnego i lokalnego dodatku. W praktyce na wprowadzenie lokalnego dodatku zdecydowała się około połowa samorządów. Z tego w maksymalnej dopuszczalnej wysokości jest on zbierany w około 10% gmin i 8% miast (Bajo, Jakir-Bajo 2008).

 

Kolejnym krajem, gdzie istnieje „zalążek” lokalnego podatku dochodowego, są Włochy, w których znacząca swoboda polityki podatkowej samorządów wprowadzona została dopiero w ramach reform decentralizacyjnych przeprowadzanych w końcu lat dziewięćdziesiątych i na początku ostatniej dekady (Fraschini 2002). Od 1999 r. samorządy pobierają dodatek do podatku od dochodów osobistych, ale różnica stawki w danej gminie w stosunku do stawki standardowej nie może przekraczać 0,5 punktu procentowego, a wzrost w kolejnym roku nie może być wyższy niż 0,2 punktu procentowego. Głównym podatkiem lokalnym jest jednak podatek od nieruchomości, którego stawki mogą się wahać od 0,4 do 0,7% wartości. Od 2004 r., kiedy zmiana ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego podniosła udział samorządów we wpływach z tytułu PIT-u, ta kategoria dochodów wykazuje się znaczną stabilnością. W przypadku gmin udział PIT-u w łącznych dochodach budżetowych wahał się w tym czasie między 13,5% i 17%, a w przypadku miast na prawach powiatu między 23,5% i 28% W ostatniej dekadzie można jednak wyróżnić trzy krótsze okresy:

 

2004–2008 – stopniowy wzrost znaczenia PIT-u w warunkach dobrej koniunktury gospodarczej i rosnących wpływów z tego podatku;

2009–2010 – spadek dochodów związany głownie ze zmianami systemu podatkowego;

2011–2012 – względna stabilizacja lub ponowny wzrost znaczenia dochodów z PIT-u.

 

Polskie paradoksy

 

Dochody z PIT-u w przeliczeniu na jednego mieszkańca różnią się nawet kilkadziesiąt razy. W niewielkim, zamożnym miasteczku koło Warszawy – Podkowie Leśnej – były one w 2012 r. ponad 28 razy wyższe niż w gminie wiejskiej Przytuły w woj. podlaskim. Mediana dochodów z PIT-u to około 320 złotych w przeliczeniu na

1 mieszkańca. Ale w kilku gminach wokół Warszawy (Podkowa Leśna, Konstancin-Jeziorna, Michałowice) dochody te przekraczały 2000 złotych per capita, podczas gdy w Przytułach wynosiły

98 złotych, a w kilkunastu kolejnych gminach wiejskich niewiele ponad 100 złotych.

Ogólnie biorąc, dochody te są najniższe w rolniczych gminach wiejskich (zwłaszcza w Polsce centralnej i wschodniej). Wśród 200 gmin o najniższych dochodach z PIT-u znajdujemy 195 gmin wiejskich, 5 miejsko-wiejskich i ani jednej gminy miejskiej.

Ale stwierdzenie, że najniższe dochody z tego tytułu mają gminy wiejskie, to uproszczenie. Wśród 30 gmin o najwyższych dochodach z PIT-u jest aż 15 gmin wiejskich. Przy czym nie są to tradycyjne, peryferyjnie położone gminy rolnicze, ale zamożne gminy podmiejskie, skupione przede wszystkim wokół Warszawy (8 jednostek), ale także Poznania, Wrocławia, Łodzi, Szczecina, Bydgoszczy czy Olsztyna.

Spośród nieco ponad 300 gmin o dochodach z PIT-u niższych niż 200 złotych na jednego mieszkańca, aż 85 stanowią gminy

woj. lubelskiego, 40 podlaskiego, 34 mazowieckiego, a 33 podkarpackiego.

Z kolei wśród 57 gmin o dochodach z PIT-u na mieszkańca powyżej 1000 złotych aż 25 to gminy mazowieckie (niemal wyłącznie wokół Warszawy), 9 śląskie, a 6 wielkopolskie. Ani jednej tak zamożnej gminy nie ma w województwach lubelskim, podkarpackim, podlaskim i świętokrzyskim. Ogólnie biorąc, wysokim dochodom z PIT-u sprzyja położenie w pobliżu największych miast (zwłaszcza Warszawy) oraz w zachodniej Polsce.

 

Jakimi cechami powinien odznaczać się dobry podatek lokalny i czy PIT ma szansę spełnić te warunki?

 

Wydajność odpowiednia w stosunku do zadań. Skoro chcielibyśmy, by znaczna część dochodów lokalnych pochodziła ze źródeł własnych, system podatkowy powinien zapewnić taką możliwość. A więc, w skali całego kraju, baza podatkowa powinna stworzyć możliwość uzyskania środków porównywalnych z tymi, które są potrzebne do zapewnienia wykonywania zadań przekazanych samorządom. Wydaje się, że PIT dobrze spełnia ten warunek – jest to jedno z najwydajniejszych źródeł dochodów publicznych we współczesnych państwach.

 

Równomierne rozmieszczenie przestrzenne bazy podatkowej. Jeśli warunek ten nie będzie zachowany, pojawią się bardzo znaczne rozpiętości między biednymi i bogatymi samorządami. Ze względu na wagę społeczną zadań samorządowych będą one zapewne wymagać skomplikowanego systemu wyrównywania poziomego. Nie ma oczywiście podatku, który w idealnym stopniu spełniałby ten warunek, ale poszczególne podatki różnią się mocno pod tym względem. Wydaje się, że PIT nieźle spełnia ten warunek, choć spełniałby go o wiele lepiej, gdyby zreformować go tak, by był on powszechny. Żeby to osiągnąć, trzeba by, rzecz jasna, objąć nim także rolników, którzy stanowią bardzo znaczną część mieszkańców niektórych gmin.

 

Jednoznaczność terytorialna. Chodzi o stwierdzenie, czy łatwo jest określić, który samorząd powinien otrzymywać wpływy od konkretnego podatnika? PIT dobrze spełnia ten warunek, choć trzeba zdecydować, czy podatek ten będzie płacony w miejscu zamieszkania, czy w miejscu pracy (zatrudnienia). W Polsce zdecydowano się – raczej słusznie – na rozwiązanie pierwsze. Drugim źródłem problemów mogą być osoby, które mają więcej niż jedno miejsce zamieszkania.

 

Trwały związek przestrzenny bazy podatkowej (odporność na faktyczne i fikcyjne migracje bazy podatkowej). Ze względu na to kryterium PIT stwarza spore problemy. Już w tej chwili wiele samorządów skarży się, że liczba podatników PIT-u różni się mocno od liczby faktycznych mieszkańców. Problem ten dotyczy przede wszystkim dwóch kategorii gmin:

- wielkich miast (zwłaszcza Warszawy), do której przeprowadza się wiele osób, pozostając zameldowanymi i płacąc podatki w miejscu swojego pochodzenia, oraz

- gmin podmiejskich, do których przeprowadzają się mieszkańcy dużych miast, nie zmieniając przy tym miejsca rozliczania podatku dochodowego.

 

Jeśli decydowalibyśmy się na przyznanie samorządom jakiegoś zakresu swobody w kwestii decydowania o wysokości PIT-u komunalnego (a swoboda ta jest dość naturalną konsekwencją uznania dochodu za dochód własny), problem ten może ulec zwielokrotnieniu. Do rozbieżności wynikającej ze swego rodzaju bezwładu mogą bowiem dojść fikcyjne migracje, motywowane chęcią ponoszenia mniejszych obciążeń podatkowych. Gdyby chodziło o faktyczne zmiany miejsca zamieszkania motywowane względami podatkowymi, można by jeszcze dyskutować, czy nie jest to przejaw mającej również pozytywne skutki konkurencji między gminami. Niektóre modele teoretyczne (w tym klasyczny model „głosowania nogami” sformułowany przez Tiebout (1956) ujmują to zagadnienie właśnie w ten sposób. Trudno jednak doszukiwać się pozytywnych skutków migracji o charakterze fikcyjnym, polegających na działaniach zmierzających do zmiany rezydencji podatkowej bez faktycznej zmiany miejsca zamieszkania. Te negatywne skutki można oczywiście próbować ograniczać, wprowadzając rożne formy kontroli. Będą to jednak stosunkowo kosztowne działania o charakterze administracyjnym, w dodatku zapewne nie do końca skuteczne.

 

Odporność na wahania dochodów związane z cyklem koniunkturalnym. Rzecz jasna, nie można zagwarantować całkowitej odporności dochodów samorządowych, które wraz z całą gospodarką muszą odczuwać negatywne i pozytywne skutki zmian koniunktury. Można jednak wskazać argumenty uzasadniające, dlaczego samorządy w szczególny sposób powinny być chronione przed tymi wahaniami. PIT wypada pod tym względem przeciętnie – nie jest tak podatny na wahania dochodów jak szczególnie CIT, czy w mniejszym stopniu VAT, ale nie jest też tak odporny jak podatek od nieruchomości czy niektóre inne źródła dochodów.

Warto też zauważyć, że reakcja PIT-u na pogorszenie koniunktury następuje zazwyczaj z 1–2 letnim opóźnieniem (Davey 2010). Wydawać by się mogło, że mamy tu do czynienia ze znaczną wrażliwością dochodów z PIT-u, porównywalną z CIT czy VAT. Jest to jednak wrażenie mylne, gdyż część zmienności wpływów z PIT-u wiązała się ze zmianami systemowymi.

Gdyby nie one, to zmiany wpływów z podatku byłyby bardzo nieznaczne, gdyż baza podatkowa mimo osłabienia koniunktury nadal rosła.

 

Powszechność obciążeń podatkowych. Nie chodzi o to, by podatki były wysokie, ale o to, by w jakimś zakresie płacone były przez możliwie największą część wyborców. King (1984) przytacza w tym kontekście następujący przykład. Wyobraźmy sobie, że podstawowa danina lokalna to podatek pogłówny płacony tylko przez osoby mierzące ponad 180 cm wzrostu. Nietrudno przewidzieć, że osoby niższe będą domagały się wyższego poziomu wydatków publicznych niż ci, którzy są płatnikami podatku (i którzy ten wzrost musieliby sfinansować).

 Na tym prostym przykładzie widać, że powszechność opodatkowania będzie sprzyjać odpowiedzialnej polityce realizowanej przez samorządy. Z tego względu podatek od dochodów osobistych (pod warunkiem jego powszechności) jest bardzo dobrym kandydatem na własny dochód samorządu lokalnego. Zwłaszcza że w odróżnieniu od niektórych podatków pośrednich jest to podatek dobrze „widzialny” dla podatnika wypełniającego zeznanie podatkowe.

 

Podsumowując: PIT ma szereg cech, które czynią zeń potencjalnie dobry podatek lokalny. Mogą zapewnić znaczną część środków potrzebnych do wykonywania zadań samorządowych. Przez swą powszechność mogą przyczynić się do poprawy demokracji lokalnej (zwłaszcza że jest to podatek dobrze „widzialny” dla podatnika wypełniającego zeznanie podatkowe) – zwiększając zainteresowanie mieszkańców działalnością władz samorządowych, zwiększając poczucie odpowiedzialności władz wobec mieszkańców, motywację do oszczędzania itp. Zapewnia dochody elastyczne w stosunku do inflacji, pozwalając na utrzymanie poziomu usług lokalnych w zmieniających się warunkach. Można jednak wskazać również cechy podające w wątpliwość jego jednoznaczną przydatność jako podatku lokalnego. Największym problemem jest kłopot z określeniem rezydencji podatkowej i potencjalnymi fikcyjnymi migracjami podatkowymi.

W polskich warunkach problemem jest także ograniczona powszechność (rolnicy nie płacący PIT), zmniejszająca znaczenie niektórych z wymienionych wcześniej zalet. Dochodzi do tego zagadnienie wrażliwości dochodów na wahania cyklu koniunkturalnego – nie jest ona bardzo wysoka, ale wyższa niż w przypadku niektórych innych podatków (np. podatku od nieruchomości).

 

Jarosław Neneman, prof. Paweł Swianiewicz

Centrum Dokumentacji i Studiów Podatkowych w Łodzi

 

 

Skontaktuj się z nami:

Napisz do nas:

Europrojekty.pl Sp. z o.o.

Al. Korfantego 32/44
40-004 Katowice

NIP: 634-281-53-00

+48 509 179 016

Adres:

E-mail:

Telefon:

Jeśli masz do nas jakieś pytania, chciałbyś podjąć  z nami współpracę lub dowiedzieć się więcej na temat naszego pisma, zapraszamy do kontaktu za pomocą poniższego formularza bądź redakcyjnego adresu
e-mail:

redakcja@europrojekty-pl.pl

redakcja@europrojekty-pl.pl

Copyright © 2014  |  Europrojekty-pl  |  Wszelkie prawa zastrzeżone. Wykorzystywanie artykułów z tej strony bez zgody redakcji lub autora zabronione  |  made by TATUTU

Wysyłanie...  |

Wystąpił błąd. Przepraszamy  |

Wiadomość wysłana  |